Александровский межрайонный следственный отдел следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ставропольскому краю

Следственный аппарат России: вехи исторического пути

  В условиях XXI века следственный аппарат образует собой одно из ключевых звеньев в системе правоохранительных и судебных органов любого развитого государства. Как еще в 1886 г. замечательно емко выразился прокурор Московской судебной палаты, будущий генерал-прокурор и министр юстиции Н. В. Муравьев, «следователь кладет фундамент, на котором стороны, обвинение и защита, возводят стены… Следователь в значительной степени держит в своих руках судьбу уголовной истины».

Следственный аппарат России, по историческим меркам, сравнительно молод. Появление первых следственных органов было связано с вычленением стадии предварительного расследования в отечественном уголовном процессе, каковое произошло лишь в первой четверти XVIII в., в ходе проведения судебной реформы Петра I. Вычленение означенной стадии было обусловлено стремлением законодателя создать механизм эффективного противодействия должностной преступности.

Именно в русле поиска новых форм противодействия преступлениям против интересов службы в 1713–1723 гг. были учреждены первые специализированные следственные органы России: «майорские» следственные канцелярии, следственная канцелярия генерал-прокуратуры Сената и Розыскная контора Вышнего суда. Нормативной основой функционирования первых отечественных следственных органов стал Наказ «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. Глубоко примечательно, что создание названных органов расследования означало воплощение на практике трех различных моделей организации следственного аппарата: вневедомственной модели (подчиненные непосредственно главе государства «майорские» следственные канцелярии), судебной модели (входившая в структуру Вышнего суда Розыскная контора) и прокурорской модели (следственная канцелярия генерал-прокуратуры).

Впрочем, век первых российских следственных органов оказался недолог: все они были ликвидированы в середине 1720-х гг. По этой причине на протяжении второй четверти XVIII–начале XIX вв. расследованием преступлений в нашей стране занимались неспециализированные на этой деятельности судебные и административные органы: Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды, основанные в 1782 г. управы благочиния. Возрождение же отечественного специализированного следственного аппарата началось с издания указа Александра I от 29 августа 1808 г.

Согласно данному указу, в Санкт-Петербурге учреждались следственные приставы – должностные лица, в обязанность которых входило исключительно производство уголовных расследований. Введение должности следственного пристава означало также зарождение административной модели построения следственного аппарата, поскольку означенные приставы состояли в штате городской полиции, подчиненной с 1802 г. Министерству внутренних дел (в 1810–1819 гг. – Министерству полиции).

Значимым событием в истории предварительного следствия в нашей стране – со стороны его нормативного регулирования – стало издание подготовленного по инициативе и под руководством М. М. Сперанского Свода законов Российской империи редакции 1832 г. Согласно положениям, внесенным в часть вторую т. 15 Свода законов, досудебное следствие было разделено на две разновидности: следствие «предварительное» (аналог позднейшего дознания) и следствие «формальное» (аналог позднейшего предварительного следствия). Однако, впервые детально закрепив в Своде законов 1832 г. процессуальную сторону деятельности следственного аппарата России, законодатель не внес каких-либо изменений в его организацию.

Основополагающая норма на этот счет была закреплена в ст. 767 ч. 2 т. 15 Свода законов 1832 г.: «Производство следствия и все меры, к оному относящиеся, принадлежат полиции». В итоге, за исключением немногочисленных следственных приставов в столичных и некоторых губернских городах (да учрежденных в 1848 г. в нескольких регионах следственных приставов по конокрадству) расследованием преступлений продолжили заниматься должностные лица органов общего управления: становые и частные приставы, земские исправники, городничие и их помощники.

Ситуация кардинально изменилась в 1860 г. Тогда, в ходе осуществленной при решающем участии товарища (заместителя) министра юстиции Н. И. Стояновского реформы следственного аппарата, в 44 губерниях Российской империи были введены 993 должности судебных следователей. При всем том, что новоявленные следователи, будучи включены в штат уездных судов, остались в частичной организационной зависимости от региональных органов общего управления (назначались министром юстиции по представлению губернатора, губернатором же распределялись и перемещались по участкам), реформа 1860 г. означала поворот к воссозданию судебной модели построения следственного аппарата России. Окончательное же формирование означенной модели произошло с изданием Судебных Уставов от 20 ноября 1864 г.

Согласно ст. 78 и 212 «Учреждения судебных установлений», следователи закреплялись в штатах окружных судов (судов общей юрисдикции, являвшихся судом первого звена), действуя на определенном следственном участке. В свою очередь, по ст. 249 «Устава уголовного судопроизводства» (первого отечественного уголовно-процессуального кодекса) судебный следователь наделялся исключительным правом осуществлять предварительное расследование «при содействии полиции и при наблюдении прокуроров». При этом, подобно судьям судов общей юрисдикции, тогдашние следователи назначались на должность главой государства и являлись несменяемыми. Остается добавить, что в те же 1860-е гг. аналогично по судебной модели зародился институт военных следователей. Согласно положениям Военно-судебного устава 1867 г., военные следователи состояли при военно-окружных судах.

В пореформенные годы развитие следственного аппарата происходило, прежде всего, в направлении дифференциации следственных должностей. Исходя из требований практики, 24 октября 1867 г. были учреждены временные должности следователей по особо важным делам при Санкт-Петербургском и Московском окружных судах (такие следователи получили полномочия действовать на всей территории судебного округа, не ограничиваясь следственным участком). Постоянный статус следователи по особо важным делам обрели, согласно указу Александра II от 1 ноября 1875 г.

Грянувшее в 1917 г. крушение монархической государственности поначалу никак не отразилось на положении следственного аппарата. Ликвидировав Отдельный корпус жандармов, Департамент полиции и некоторые другие правоохранительные структуры, Временное правительство не тронуло, однако, ни прежнюю судебную систему, ни судебных следователей. А вот Октябрьская революция привела к самым радикальным переменам в построении органов предварительного расследования.

Согласно ст. 3 декрета «О суде» № 1 от 24 ноября 1917 г. – первого изданного большевистским правительством законодательного акта, касавшегося юстиции – судебные следователи упразднялись. По ст. 3 и 8 названного декрета, расследование преступлений временно возлагалось на «местных судей», а по делам о контрреволюции и саботаже – на следственные комиссии при городских и губернских Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким образом, с самого начала формирования советской правоохранительной и судебной системы оказались воспроизведены судебная и административная модели организации следственного аппарата.

На протяжении 1918–1920 гг. в рамках судебной модели была учреждена следственная комиссия при Революционном трибунале при ВЦИК, введены должности следователей-докладчиков при революционных трибуналах, военных следователей революционных военных трибуналов, а также должности народных следователей при губернских Советах народных судей. А вот в структуре исполнительной власти, в отличие от царских времен, следственный аппарат получил наибольшее развитие не в стенах преемника МВД — Наркомата внутренних дел, а в органах основанной 20 декабря 1917 г. Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

В начале 1918 г. должности следователей появились в оперативных подразделениях центрального аппарата ВЧК. Несколько позднее, 22 ноября 1918 г. был образован единый Следственный отдел ВЧК, а 11 августа 1921 г. – Следственная часть при Президиуме ВЧК. Что же до территориальных органов ВЧК, то, начиная с августа 1918 г., следственные подотделы образовывались либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом.

После завершения гражданской войны следственный аппарат Советской России подвергся преобразованию в ходе судебной реформы 1922–1923 гг. Согласно ст. 32 и 33 Положения о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г., следственный аппарат строился следующим образом: 1) участковые народные следователи при народных судах; 2) старшие следователи при губернских судах; 3) следователи по важнейшим делам при Верховном суде РСФСР и 4) следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Соответственно, в п. 5 ст. 23 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР редакции 1923 г. к названному перечню следственных должностей были добавлены следователи военных и военно-транспортных трибуналов.

Образование Союза ССР первоначально никак не отразилось на устройстве следственного аппарата. В принятых 31 октября 1924 г. первых Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик «организация судебно-следственных органов» была отнесена – по ст. 15 – к республиканскому ведению. Что касается оставленных в союзном ведении органов военной юстиции, то, согласно ст. 5 Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре от 20 августа 1926 г., военные следователи продолжили состоять при военных трибуналах.

Впрочем, ставшей с 1923 г. доминирующей судебной модели построения отечественного следственного аппарата суждено было просуществовать совсем недолго. Аллегорически выражаясь, на пути советских судебных следователей встала прокуратура. Вопрос о передаче следственного аппарата от судов прокуратуре впервые начал обсуждаться на страницах юридической периодики и на ведомственных совещаниях еще в 1923–1924 гг. Но в тот момент руководство Наркомата юстиции РСФСР (в который до 1936 г. организационно входила и республиканская прокуратура) сочло целесообразным сохранить институт судебных следователей.

Однако уже в 1927 г. – в порядке эксперимента – подчинение следователей органам прокуратуры было осуществлено в Московском губернии. Признав эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила передать «следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР». 3 сентября 1928 г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР».

Не забыли и о военных следователях. Согласно ст. 4 постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г., военные следователи аналогично перешли в подчинение органам военной прокуратуры. Протянувшаяся с 1860 г. история российских судебных следователей закончилась.

Окончательное же складывание прокурорской модели построения отечественного следственного аппарата следует отнести к 1936 г. Согласно ст. 2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г., органы прокуратуры и следствия отделялись от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и переходили в исключительное подчинение прокурору СССР. Соответственно, по постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР», в Прокуратуре СССР был учрежден Следственный отдел.

Что касается административной модели организации следственного аппарата, то она получила дальнейшее развитие в 1930-е гг. В конце 1930-х гг. обособленные следственные подразделения были учреждены в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в ту пору единому Наркомату – основанному 10 июля 1934 г. НКВД СССР. В частности, приказом НКВД СССР № 00813 от 22 декабря 1938 г., была образована Следственная часть Наркомата, которая в сентябре 1939 г. подверглась разделению на следственные части Главного управления государственной безопасности и Главного экономического управления.

В ходе последовавших в 1941–1953 гг. преобразований НКВД–НКГБ–МГБ–МВД их следственные подразделения неизменно сохранялись, будучи пополнены учрежденной 2 июля 1941 г. Следственной частью по особо важным делам. Уместно отметить, что собственным следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки «Смерш» Наркомата обороны. В число следственных подразделений органов контрразведки «Смерш» входили: Следственный (Шестой) отдел Главного управления, следственные (четвертые) отделы фронтовых управлений и следственные отделения отделов контрразведки армий.

Таким образом, начиная с конца 1920-х гг., в нашей стране утвердились две модели построения органов предварительного расследования – прокурорская и административная. При этом, необходимо иметь в виду, что основание многочисленных следственных подразделений в органах НКВД–НКГБ–МГБ–МВД (равно как и в органах ГУКР «Смерш») никак не регламентировалось на законодательном уровне, а оформлялось исключительно ведомственными распоряжениями. В этой связи не приходиться удивляться, что в «оттепельном» 1957 г. известный процессуалист член-корреспондент АН СССР М. С. Строгович решился прямо заявить, что «следователи милиции являются незаконным институтом».

Подобную точку зрения имел, впрочем, не один только М. С. Строгович. В итоге, в ходе проведения судебной реформы 1956–1964 гг. законодатель внес существенные изменения в административную модель построения следственного аппарата. Согласно ст. 28 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г., осуществление предварительного следствия возлагалось на следователей прокуратуры, а по специальной категории дел – на следователей Комитета государственной безопасности. Следственный аппарат в органах внутренних дел не предусматривался.

Как в связи с этим – на обсуждении проекта Основ уголовного судопроизводства на заседании Верховного Совета СССР 25 декабря 1958 г. – высказался генеральный прокурор СССР Р. А. Руденко, «освобождение милиции от не свойственной ей функции предварительного следствия, которую она сейчас фактически выполняет, позволит ей направить свои усилия на предупреждение преступлений, принятие необходимых оперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и розыска преступников и ведение дознания…». Несколько позднее аналогичные нормы получили закрепление и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в п. 7 ст. 34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г., оговаривалось, что термином «следователь» наименовывались исключительно следователи прокуратуры и следователи органов государственной безопасности.

С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в 1960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961 г. – 244 280, а в 1962 г. – уже 256 123. Но уже очень скоро был сделан шаг назад: согласно указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г., функция предварительного расследования была предоставлена органам внутренних дел (тогда – Министерства охраны общественного порядка).

В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраны общественного порядка. Кроме того, с середины 1960-х гг. начало происходить неуклонное увеличение круга дел, подследственных органам внутренних дел (что происходило за счет сокращения круга дел, подследственных прокуратуре). В итоге, число дел, расследовавшихся следователями МООП–МВД, нарастало год от года: 1964 г. – 256 815 дел, 1974 г. – 457 173 дела, 1989 г. – 976 123 дела. Соответственно, в 1990 г. следователями МВД было расследовано свыше 90% уголовных дел, а следователями прокуратуры – 9,1 % дел.

При этом, если в первые годы существования следственных подразделений в органах МООП–МВД они подчинялись непосредственно вышестоящим следственным отделам и управлениям (а не руководителям соответствующего районного или областного органа внутренних дел), то с 1968 г. следственные подразделения были включены в состав местных органов внутренних дел на правах одной из служб и подчинены начальникам этих органов. Сложилась ситуация сколь абсурдная, столь и прямо противоречащая статусу следователя в уголовном процессе. В самом деле, как лицо процессуально независимое и самостоятельное следователь был управомочен давать обязательные для исполнения отдельные поручения органу дознания – с 1968 г. получалось, что своему собственному начальнику. В подобных условиях не приходиться удивляться, что в последней трети ХХ века в нашей стране продолжился поиск наиболее эффективной модели построения органов предварительного расследования.

Нельзя не отметить, что еще во второй половине 1960-х гг. российский процессуалист В. А. Стремовский не только впервые обосновал оптимальность вневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально проработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете Министров СССР. По мысли В. А. Стремовского, следственные подразделения МООП, прокуратуры и КГБ подлежали ликвидации.

Взамен этого образовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных республик, краев областей, а также городов и районов. По внутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся по категориям расследуемых уголовных дел. Впрочем, масштабные замыслы В. А. Стремовского не нашли зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны.

Обсуждение вопроса о принципах организации следственного аппарата активизировалось в годы «перестройки». Особенно настойчиво в ту пору начал обсуждаться вопрос о создании единого органа предварительного расследования. Так, согласно п. 7 резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции от 1 июля 1988 г. «О правовой реформе», предлагалось вывести следственные подразделения из подчинения республиканским и местным органам внутренних дел и создать на их основе централизованный следственный аппарат, входивший в структуру МВД.

В апреле 1989 г. на I съезде народных депутатов СССР был акцентированно поставлен вопрос о создании вневедомственного, не подверженного ведомственным и местным влияниям следственного аппарата. Согласно ст. 5 постановления Верховного Совета СССР № 1438-1 от 18 апреля 1990 г., Комитету Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью, Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено внести предложения о создании «союзного Следственного комитета». Комитетом по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью соответствующий законопроект был подготовлен уже к началу 1991 г.

Весьма показательно, что одним из сторонников создания вневедомственного следственного аппарата явился в ту пору не кто иной как генеральный прокурор СССР Н. С. Трубин. Выступая в феврале 1991 г. на совещании работников прокуратуры, Н. С. Трубин со всей определенностью высказался как за ликвидацию в органах прокуратуры следственных подразделений, так и за создание вневедомственного Следственного комитета.

Идея о создании ведомственно самостоятельного органа предварительного расследования нашла отклик и на республиканском уровне. К сентябрю 1990 г. рабочей группой в составе ряда известных ученых и практических работников был разработан пакет законопроектов: «О Следственном комитете РСФСР», «О статусе следователя», «О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР», «Об ответственности за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности». В этих документах содержались расчеты и пояснения, а также разработка механизма формирования вневедомственного Следственного комитета, подотчетного непосредственно Верховному Совету РСФСР в качестве конституционного органа.

В декабре 1990 г. ІІ съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного расследования. Как одно из обязательных и важнейших направлений реформирования системы правоохранительных органов нашей страны создание «единого следственного аппарата» было детально обосновано и в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР № 1801-1 от 24 октября 1991 г. Наконец, в первом полугодии 1993 г. проект Закона «О Следственном комитете Российской Федерации» был внесен на рассмотрение Верховного Совета России, где и был принят перед летними каникулами в первом чтении. Однако драматические события октября 1993 г., роспуск Верховного Совета пресекли реализацию данного проекта реформирования следственных органов.

В итоге, на протяжении 1990-х–первой половины 2000-х гг. российский следственный аппарат сохранил унаследованную от советского периода ведомственную разобщенность, обусловленную сложившимся в иных исторических условиях построением по административной и прокурорской моделям. Подобная ситуация начала меняться лишь в самые последние годы.

Издание Федерального закона РФ № 87–ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»», создание Следственного комитета при прокуратуре представляется возможным трактовать как шаг на пути создания вневедомственной модели органов предварительного расследования. Не углубляясь излишне в прогностические рассуждения, видится уместным предположить, что в обозримом будущем именно вневедомственная модель станет доминирующей в построении следственного аппарата России.

С введением в действие Федерального закона  от 28.12.2010 г. N 403-ФЗ  "О Следственном комитете Российской Федерации"  с 15 января 2011 года Следственный комитет из органов прокуратуры выделен в отдельную структуру. В соответствии  с законом Следственный комитет  РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим  в соответствии с законодательством Российской Федерации  полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Деятельность Следственного комитета РФ  регулируется также Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 "Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации".